法治社会即依法治理、依法而治的社会，重在以法润心、强基固本，强调法治是全体社会成员的行为规范和基本遵循，以形成全社会的法治共识，为全面依法治国奠定良好的社会根基。

从规范上看，为维护法制统一，《宪法》和《立法法》规定某些事项专属于全国人大及其常委会，只能由全国人大及其常委会以法律形式来规定。如果某一特定事项不在法律保留适用范围之内，就无须全国人大常委会作出授权决定进行规范，根本谈不上授权问题。

改革试点弹性空间较大，且会根据实际情况即时调整，通过一种稳定的原则来设定试点调整的红线就极为必要。法律保留具有为行政权划界的功能。[17]这种将授权理解为推动改革的工具或手段的观念，实际上是法律工具主义的折射，由其导引的改革试点也势必排除不了法律工具主义的干扰。（5）授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额，涉及《宪法》第67条第5项规定的审查和批准预算调整职权，该职权专属于全国人大常委会，因此该事项可参照法律保留规定执行。越过法律保留原则作出授权决定，势必因越权处置法律保留事项而产生合宪性问题，不仅有碍于法制统一，还损害民主正当价值。

对此统计作如下三点说明。[13]基于法律保留的要求，某些事项专属于全国人大及其常委会，不能被授出。法律保留原则构造专属保留，授权禁止—允许授权，授权明确的规范递进结构，形成对授权的规范约束，同时也要将其背后蕴含的保障基本权利、维护法制统一等价值注入授权对象、范围、内容、程序等要素中，强化对授权的理性引导。

在这一体系中，法律保留原则是前提和基础，授权明确性原则和比例原则应当置于法律保留原则的支配下。对此，理论和实务普遍存在一种认识误区，即，把《立法法》第12条视为绝对保留的一般标准，从而将第12条规定的绝对保留事项等同于授权改革试点的禁止授权事项。（6）在基本经济制度上，作为经济基础的公有制和分配制度是社会主义国家性质的集中体现，其中，土地、自然资源权属制度直接关联社会主义公有制，禁止对此授权地方进行改革试点。无论作何种性质理解，暂停适用或暂时调整法律规定都属于广义上的全国人大常委会立法权范畴，理应受到立法权限的限制。

[5]参见谭清值：《人大授权改革试点制度的运作图式》，载《南大法学》2021年第3期，第72页。宪法保留关涉宪法与法律的规定权限划分，背后是制（修）宪机关与立法机关的权限区分。

这种区别主要是基于被授权机关的宪法定位及其对应功能安排的差异，例如，授权最高人民法院和最高人民检察院改革试点主要针对诉讼制度，授权中央军事委员会改革试点主要针对军事制度。3.不涉及法律保留事项的授权改革试点决定。二是暂停适用或暂时调整不能与该法律的基本原则相抵触。进入专题： 授权改革试点 法律保留 法制统一 立法法 。

[18]参见林珊珊：《改革背景下立法的安定性问题研究》，载《行政管理改革》2021年第1期，第56页。但是，任何基本制度都关涉全体公民的基本权利和自由，诸如对国有财产的征收、征用等事项对公民权利的影响更直接，有关国家主权和国家组织的事项显然比司法制度更重要，[29]若按照上述标准，这些事项都应纳入绝对保留范围，但事实并非如此。作为立法和行政关系、中央和地方关系的调节器，法律保留原则根据经济社会发展情况和改革实践需要作出调整，在对授权进行民主控制的同时，亦将其所蕴含的维护法制统一和民主正当的价值注入授权过程中，强化对授权的理性引导。在这种操作思路下，法律保留被绕过，事实上沦为一个冗余的规定，由其承担的功能自然无法体现出来。

全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第67-68页。这种冲击体现在三个方面：第一，改革试点可能减损法制统一，如果在某个地方建立一种明显不同于其他大部分区域的法律机制或措施，显然会在法律上形成一定程度的‘独立王国，甚至影响国家的单一制属性。

参见郑磊、王逸冉：《全国人大常委会试点授权要素论——基于〈立法法〉第13条的规范性思考》，载《浙江社会科学》2017年第8期，第6页。只有在民主程序决定设定新税种后，才有下一步通过试点来提高科学性和可行性的具体决策问题。

上述理由旨在贯彻重大改革于法有据要求，但未结合具体事项展开权限分析，默认全国人大常委会享有暂停适用或暂时调整法律规定的概括性权限。 秦小建，法学博士，中南财经政法大学法学院教授。应当指出，第12条规定的禁止授权事项，是绝对保留一般标准适用于授权国务院先行制定行政法规制度的立法体现。[14]童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期，第6-7页。只有先根据法律保留原则确定所涉事项能否授出，才可确认授权改革试点决定本身的合宪性。（2）军事体制与国家主权密切有关，因此军官制度、国防动员体制、武警部队体制改革均属于法律保留事项。

[28]该书指出：有关全体公民基本权利和人身自由的事项，应当由最高国家权力机关决定，这三类事项都是涉及公民的基本权利和自由，司法制度中国家的侦查、审判和检察工作更是直接体现了社会的正义和公道，与全体公民的基本权利和自由密切相关，因此，这三类事项的立法权只能专属于全国人大及其常委会，由其制定法律予以规范，而不应让渡和转授。但无论从全国人大常委会作出的授权决定，还是提请授权机关作出的关于授权决定（草案）的说明中，均未见到授权遵循法律保留原则的说明。

[27]制定具体试点办法或实施细则在性质上属于准立法权，是为新规则的创制做准备。全国人大不得授权对不可变更之宪制进行改革试验，也不得授权违反宪法基本原则的改革试验。

这种情况下，内容再明确，也不能说明授权内容的合宪性。需要思考的是，仅凭授权明确性原则和比例原则，能否完全回应授权改革试点的合宪性追问？（二）授权明确性原则和比例原则不能越过法律保留原则授权明确性原则是指授权机关作出授权时，须对授权的目的、事项、范围、限度等要素予以明确。

虽然2023年《立法法》修改将就行政管理等领域的特定事项调整为就特定事项，取消了行政管理等领域的限制，但这一关于授权事项的限制仍然体现在立法原意中。因此，可以参照第12条设定的绝对保留标准及其背后原理，来确定授权改革试点在横向法律保留维度的界限。（3）若全国人大常委会有权对此事项决定暂停适用或暂时调整相关法律规定，能否就此授权国家机关或地方改革试点？该项判断立足于绝对保留与相对保留的区分。只有确认了授权改革试点的合宪性，才有下一步对其不利影响进行权衡的宪法空间，在此基础上厘清授权改革试点的宪法限度，避免改革实践中的授权泛化。

其中缘由也不难理解，授权改革试点与授权先行制定行政法规分属两种授权类型，基于权限关系和授权性质的不同，在授权范围和禁止授权事项上二者不能混为一谈。但是，全国人大常委会是否有权决定暂停适用或暂时调整全国人大制定的基本法律，还须探讨。

[22]由此可形成如下规范要求：若事项明确属于宪法保留事项，则相关法律规定不能被暂停适用或暂时调整。从授权改革试点的规范表达来看，《立法法》第16条也蕴含着授权改革试点应受法律保留原则约束的态度。

[13]参见[德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第30页。[2]第二，改革实践对改革自主空间的追逐，可能助长授权改革试点的滥用，从而制造地方无序竞争。

对于宪法优先规定事项，法律相对于宪法而言处于从属地位，自然不能在宪法正常实施的情况下被暂停适用或暂时调整。（7）司法权属于中央事权，并且，诉讼和仲裁基本制度有可能与国家机关的组织职权调整形成交叉，有关诉讼、仲裁组织和职权设置的内部或局部调整的改革试点工作可以授权地方开展，但关涉诉讼和仲裁整体体制的改革试点工作则不能授出。部分针对诉讼制度的授权改革试点与犯罪和刑罚形成交叉，若授予地方试点，可能造成公民在刑罚适用上的差别对待，也会造成缩减或扩大法定刑罚适用的结果，故此类授权改革试点不被允许。例如，是否设立某个新税种，首先是一个由民主程序来决定的问题。

[31]关于横向法律保留和纵向法律保留的区分，参见俞祺：《央地关系中的法律保留》，载《中国法学》2023年第2期，第189-208页。另一方面，无法律保留原则之适用者，就无授权明确性要求可言。

（2）社会保险制度涉及公民社会保障权利，该权利的实现依赖国家给付，不属于《立法法》关于公民基本权利的侵害保留范围，在性质上不宜归为法律保留事项。无论是从体系解释还是权限规范的角度，授权改革试点都应当并且首先受到法律保留原则的约束：（1）在规范位置上，第16条被置于《立法法》第2章第1节全国人大及其常委会立法权限规定下。

[20]参见[德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第269页。对立法权限的理解，应当综合二者形成融贯解释，不能偏于一端。